編者按：政府與社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）的出臺(tái)，將對(duì)PPP項(xiàng)目和運(yùn)作和管理提供法治的依據(jù)和框架
財(cái)政部日前公布《政府與社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)稿”）向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)。關(guān)于PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決機(jī)制，意見(jiàn)稿第四十九條明確規(guī)定，因PPP項(xiàng)目合作協(xié)議而引起的爭(zhēng)議依據(jù)民事途徑加以救濟(jì)。這一制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)行法律制度的兼容性如何？筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)因素去尋求解答。
合作協(xié)議的性質(zhì)
PPP在我國(guó)并不是一個(gè)新鮮事物，早在上世紀(jì)八九十年代，類(lèi)似模式就曾引入我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而當(dāng)下所謂的PPP項(xiàng)目，可稱(chēng)之為之前的升級(jí)版，升級(jí)版的突出特點(diǎn)在于兩個(gè)方面：一是PPP項(xiàng)目引入了監(jiān)管部門(mén)的全程績(jī)效評(píng)價(jià)，且與項(xiàng)目款項(xiàng)掛鉤；二是社會(huì)資本合作方的選擇以政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，遴選標(biāo)準(zhǔn)更加規(guī)范。
以上特點(diǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目合作協(xié)議的性質(zhì)會(huì)產(chǎn)生一定影響，在此情況下，合作協(xié)議性質(zhì)如何認(rèn)定？筆者認(rèn)為，有必要結(jié)合PPP項(xiàng)目類(lèi)別做進(jìn)一步區(qū)分。
按照目前PPP的理論分類(lèi)，PPP項(xiàng)目類(lèi)別一般分為外包類(lèi)、特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)和私有化類(lèi)。從形式上看，這是PPP項(xiàng)目合作協(xié)議內(nèi)容和性質(zhì)差別的外在體現(xiàn)。那么，這三類(lèi)合作協(xié)議究竟屬于行政合同還是民事合同，目前似乎還存在爭(zhēng)議。
項(xiàng)目操作的法律依據(jù)
PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的選擇如何適用法律，2015年1月21日，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在《財(cái)政部就政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》有關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)中作了詳細(xì)解答。
答記者問(wèn)時(shí)，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，將PPP項(xiàng)目選擇合作者的過(guò)程納入政府采購(gòu)管理主要考慮三點(diǎn)：一是PPP是政府從公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“提供者”而進(jìn)行的特殊采購(gòu)活動(dòng)。從法律定義上看，PPP屬于服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)范疇。二是我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)定的采購(gòu)方式，能夠比較好地適用于PPP項(xiàng)目采購(gòu)中公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、選擇性競(jìng)爭(zhēng)和有限競(jìng)爭(zhēng)的情況，并充分實(shí)現(xiàn)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)。三是政府采購(gòu)具有一定的政策功能，將PPP項(xiàng)目選擇合作者的過(guò)程納入政府采購(gòu)管理，將更加有利于PPP項(xiàng)目發(fā)揮公共性和公益性作用。
從上述解答中不難發(fā)現(xiàn)，PPP被認(rèn)定為服務(wù)采購(gòu)范疇，并且項(xiàng)目還具有特許經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)，所以PPP項(xiàng)目操作的依據(jù)是政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)。但在政府采購(gòu)合同爭(zhēng)議的解決上，由于政府采購(gòu)法明確規(guī)定政府采購(gòu)合同適用合同法，采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。那么，按照這一邏輯，因具有特許經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的PPP項(xiàng)目合作協(xié)議而產(chǎn)生的爭(zhēng)議應(yīng)該屬于民事?tīng)?zhēng)議，按照民事訴訟途徑進(jìn)行救濟(jì)。
基于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的爭(zhēng)議
2014年11月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政訴訟法進(jìn)行了修改，其中第十二條規(guī)定，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的。由此可見(jiàn)，行政訴訟法已經(jīng)明確把因特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議而引發(fā)的爭(zhēng)議認(rèn)定為行政爭(zhēng)議，而非民事?tīng)?zhēng)議，納入了行政訴訟救濟(jì)的渠道。
在我國(guó)，行政訴訟法效力上低于憲法，但高于行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等。從意見(jiàn)稿名稱(chēng)來(lái)看，是政府與社會(huì)資本合作領(lǐng)域的立法嘗試，最終結(jié)果屬于形式意義上的“法律”行列。那么，從法律體系的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性來(lái)看，意見(jiàn)稿關(guān)于救濟(jì)機(jī)制的設(shè)置也要充分考慮行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定。
從以上三方面看，筆者認(rèn)為，意見(jiàn)稿關(guān)于PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決機(jī)制的設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步完善，即明確因PPP項(xiàng)目合作協(xié)議而產(chǎn)生的爭(zhēng)議該認(rèn)定為民事?tīng)?zhēng)議還是行政協(xié)議？如何解決這一問(wèn)題，在筆者看來(lái)，其一，應(yīng)對(duì)外包類(lèi)、特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)和私有化類(lèi)這三類(lèi)PPP項(xiàng)目合作協(xié)議的性質(zhì)加以類(lèi)型化，合理定位；其二，在既有類(lèi)型化分析基礎(chǔ)上，對(duì)關(guān)于PPP項(xiàng)目相關(guān)法律適用依據(jù)進(jìn)行調(diào)整，使之與政府采購(gòu)法和行政訴訟法保持協(xié)調(diào)一致。這不但有助于優(yōu)化PPP項(xiàng)目救濟(jì)機(jī)制，提振社會(huì)資本參與的信心，同時(shí)在制度設(shè)計(jì)上，也有助于合理配置立法資源，避免由于制度設(shè)計(jì)不當(dāng)導(dǎo)致的立法沖突，為后續(xù)的法律適用掃清障礙。（李樣舉 中國(guó)人民大學(xué)憲法與行政法專(zhuān)業(yè)博士）
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